必须紧紧抓住严执法这个“牛鼻子”

——对贺州市加大监管执法 推动企业落实安全生产主体责任的调查与思考

李明凤  韩 环

按：近年来，广西壮族自治区贺州市认真贯彻落实《安全生产法》，紧紧围绕安全生产目标任务，以强化执法队伍建设为突破口、以严格规范执法为重点，不断加强安全监管执法力度，扎实推进企业安全生产主体责任落实，取得了较好成效。“十二五”以来，全市各类安全生产事故死亡人数逐年下降，连续11年杜绝了重大以上生产事故的发生。本文介绍了贺州市加强安全监察队伍建设、严格的监管执法、促进企业主体责任落实的有效做法，并提出了有关建议。刊发此文，供参考。

关键词: 安全监管  严格执法  责任落实

一、贺州市加大监管执法的主要做法

（一）切实加强市、县两级安全生产执法队伍建设。

一是成立机构、落实人员，建设队伍。贺州市安全生产监察支队于2010年10月成立，全市5个县（区、管理区）也相继成立了安全生产监察大队，并通过工作调动、单位招录等形式，配备安全执法人员。目前，市级和5个县（区、管理区）安全生产监察支（大）队共设编制47个，到位人数41人。其中：市支队编制10个，到位10人；各县（区、管理区）大队编制 37个，到位31人，其余编制岗位正在招录中。

二是狠抓业务学习，提高监察执法人员专业水平。贺州市针对监察支（大）队人员新、业务能力弱、执法水平低的现状，将提升队员素质作为一项基础性工作抓紧抓实。坚持每月制订学习计划，集中学习安全生产相关法律法规。特别是市支队采取轮流讲课形式，要求队员结合岗位职责，年内至少自选一个课题进行授课辅导，切实提升个人业务素质，促进队伍整体执法水平提高。同时，鼓励队员积极参加执法资格和注册安全工程师考试等。

三是抓好轮岗锻炼，提高监察执法人员整体素质。安全生产涉及行业领域面广，法律法规体系不同，执法标准要求不一。为使新队员尽快适应岗位要求，市支队和各县（区、管理区）大队分批次将新队员安排到局机关相关科（股）室轮岗锻炼，时间在一年以上。既要求轮岗锻炼的队员参加所在科（股）室的日常监管，又让他们参与执法监察工作，使他们较快达到了执法队员的标准，有效地提高了队员的整体素质。

四是抓好实践操作，提高监察人员现场执法水平。坚持每月召开事故调查、行政处罚典型案例学习交流会，采取以案说法、以案析法等方法，通过对案件调查取证、询问技巧、事实认定、适用法律及自由裁量的标准运用等，组织市、县两级执法人员互相学习、集中会诊，分析剖析原因，探索执法监察、现场检查中要把握的重点难点问题。同时，还在日常执法检查前和执法检查中以及执法检查和立案处罚后的每个环节都有针对性地对照法律法规进行事前、事中、事后学习讨论。通过这些举措，有效地提高了队员的综合素质和执法监察水平。

（二）严格依法行政，规范执法程序

一是强化对企业生产过程中违法行为的处罚。贺州市坚持把阶段性重点工作与日常执法监察紧密结合，以宣传教育服务为主，以行政处罚为辅，严格依法行政，做到查找隐患准，执法过程稳、打击违法狠，顶住压力，克服阻力，去年共对企业日常生产中的违法行为进行监察处罚类立案78起，罚款金额66.78万元。

二是强化对企业发生事故后的处罚。对发生事故的企业，严格按照“四不放过”的原则，依法依规进行严肃立案查处。去年，全市共立案查处事故类10起，罚款金额137.16万元。

三是严格委托执法，保证执法质量。随着新形势新任务的发展，安全生产行政执法面临“执法难、难执法”的问题，贺州市坚持在依法行政、规范执法上下功夫，扎实推进安全生产执法监察工作深入开展。按照职责法定原则，市局与市监察支队每年初都签订《贺州市安全生产行政执法委托书》，5个县（区、管理区）监察大队也明确了执法范围、权限、要求和责任，进一步理清了执法主体和依据。

四是规范执法程序，确保公正执法。为确保行政执法案件适用法律和办事程序的准确、合法和公正，对市支队立案查处的各种安全生产违法案件，先提交到局（支队）法制办进行合法性审查，再提交案审会讨论通过后再具体执行（各县区的由各县区安监局法制部门审查），从监督检查、证据收集、立案、调查、案审、处罚、结案等方面，严格按程序执行。对安全生产事故的查处，严格遵循立案、调查取证、审理、执行、备案等程序，在注重对事故现状勘验的同时，更注重对事故发生单位的安全生产责任制、操作规程等规章制度的建立情况以及生产经营单位的安全教育、隐患排查、技术交底等落实情况进行勘验，确保执法程序合法，监察到位。

通过扎实有效地开展安全生产监察执法工作，促进了全市安全生产状况持续稳定好转。2015年，全市共发生各类安全生产事故384起，死亡119人，同比分别下降9.22%、2.46%。

二、对加大监管执法力度，推动企业落实安全生产主体责任的启示与思考

严格落实企业主体责任是实现安全生产的治本之策，加大监管执法力度是落实这一治本之策的保证。当前，安全生产工作面临的“政府急，企业闲”、安全生产责任“最后一公里”难落实的问题比较普遍。贺州市的实践为我们解决这一难题提供了有益的启示和思考。

（一）落实企业和政府两个主体责任是安全生产工作的核心，把握好两者之间的关系是搞好安全生产工作的关键。贺州市的工作实践证明，政府的监管责任和企业的主体责任，二者是缺一不可的，但政府的监管代替不了企业的自律，企业作为安全生产的责任主体，安全是其工作开展的前提条件，政府的监管也是为了推动企业安全生产主体责任的落实。同时，安全生产工作有着内在规律性，必须严格按照客观规律来界定企业和政府监管部门在安全生产管理上的责任，企业的事由企业去做，政府不能越位，更不能代替；政府的职能要认真履行，当好“裁判员”，发挥好监管者和执法者的作用，严格执法，依法行政。

（二）安全监管必须紧紧抓住严执法这个“牛鼻子”。贺州市在为企业提供良好的服务和严格执法同时，针对企业触碰安全生产底线的违法行为，严格按照法律法规的要求，依法进行立案查处，起到了处罚一家教育一大片的效果。实践表明，只有提高企业违法成本，才能真正推动企业提高遵法守法的自觉性，克服企业在安全生产上普遍存在的侥幸心理，企业的“五落实”才能到位，企业安全生产主体责任才能真正落实。

（三）必须实行监管理念的创新，着力提高执法能力和水平，从严执法才能取得好效果。近年来，贺州市在安全生产执法监察工作中，通过进一步创新工作方式方法，改变过去“重许可、轻监管，重检查、轻处罚”的观念，在认真落实政府监管责任的同时，严格督促企业落实主体责任，努力实现安全生产检查由政府组织为主转向企业自主组织为主，安全监管由安全检查为主转向执法处罚为主的转变，从而推动企业自觉遵守法律，自觉落实安全生产的各项规章制度。

从严执法必须有过硬的本领，保证每一个案件都能依法查办，经得起检验。做好安全生产执法监察工作，绝不能靠感觉管理、粗放式检查，既要有一定的生产知识基础，还要掌握一定的法律政策，既要注重安全检查方式方法，又要注重监督管理的社会效果，这些对安全生产执法监察人员提出了新的更高的要求。自2010年以来，贺州市在市县两级在成立安全生产监察机构和配备执法人员以及配备执法装备的同时，通过狠抓业务学习，有效地提高了队员的综合素质和执法监察水平，确保执法监察工作扎实有效地开展。几年来，全市没有企业因行政处罚提出行政复议或行政诉讼，错案率为零。

从严执法必须有一个良好的执法环境，各级领导要为执法人员创造良好的执法工作条件，对执法人员执法过程中遇到各种干扰和阻力，要旗帜鲜明地给予支持和解决。2010年以来，贺州市县两级均成立了安全生产监察机构和配备了人员，并落实了专门的办公场所和必备的执法装备，定期和不定期开展执法业务培训，为执法监察工作的顺利开展创造了良好的条件。同时，对在执法监察过程中遇到的各种干扰问题从局领导到一般执法人员都能严格坚持依法行政，文明执法，顶住压力，克服阻力，依法查处各种安全生产违法案件。

强化安全生产执法的公开与监督，保证执法者自觉遵法、守法、依法办案、廉洁办案。一是贺州市狠抓执法监察队伍行风建设，定期和不定期组织队员学习《安全生产领域违法违规行为政纪处分暂行规定》等规定，经常开展勤政廉政、职业道德和法纪教育，有效地增强队员廉政勤政的意识，进一步提高拒腐防变的能力和队伍整体素质，严禁执法人员以权谋私、徇私枉法。在执法过程中，始终做到依法行政，亮证、公开、公平、文明、廉洁执法，整个执法过程自觉接受社会和各界的监督。几年来，全市没有安全生产执法人员在廉洁自律方面被群众投诉举报或受到处理。二是在执法检查过程，针对一些企业对整改事项的不理解和不配合，执法人员都能不急不燥，认真列举有关被依法立案查处企业的案例，以案警示和教育企业。同时，还耐心宣传安全生产有关法律法规知识和存在安全隐患的严重后果，使其认识到隐患整改的重要性和必要性，从而促进企业落实主体责任。

（四）从严执法是解决安监系统当前普遍存在的监管任务重与监管能力不足的有效办法。监管任务重与监管能力不足是当前安监系统面临的突出矛盾。当前，随着经济的发展，企业数量的增多，安监部门执法监管任务也日趋繁重、责任日益重大，有限的执法监察机构人力资源与量大面广的监管任务之间，存在着较大的矛盾，尤其是在基层，安全监管力量不足的问题非常突出。行政许可审批工作下放市、县后这种矛盾在加剧。当前，市、县两级工作量明显增多，人员少，加之行政审批工作人员业务不熟悉、水平参差不齐，影响了安全生产行政许可的质量和效率，也影响了安全生产其他工作的开展。

开发区、乡镇监管力量不足，使最需要监管的地方成为监管力量最薄弱的环节。贺州市61个乡镇（街道）均设立安全监管站，共配备专职安全监管人员159名。全市759个行政村分别配备一名兼职安全员。但全市不少乡镇（街道）安监机构设置不规范、名称不统一，全市三县两区的61个乡镇（街道）中，除了富川县的12个乡镇挂“安全生产监督管理站”牌子外，其他49个乡镇（街道）都是挂“企业和安全生产监督管理站”牌子，挂两个牌子，一套人马，职责还不够明确。全市各乡镇（街道）安监人员除了从事安全生产工作外，还承担着环保、环境卫生、招商引资、拆迁、计划生育、劳动保障、社会稳定等政府中心工作，大部分乡镇（街道）安监人员真正从事安全生产工作的精力不够三分之一，致使基层安全监管工作难以正常开展。三是大部分乡镇安监人员业务能力参差不齐，有的人员年龄偏大，文化程度偏低，有的没有经过专业培训，安全生产法律法规及安全知识不熟悉，履职能力偏低等，难以应对当前复杂多变的安全生产形势。

实践证明，唯有通过严执法，让企业自觉起来，真抓、真落实，才能有效解决监管人员不足的矛盾。贺州市根据执法人员少，任务重等实际情况，针对安全生产重点领域、重点企业、重点行为进行严格执法，以点带面警示和教育相关企业，扎实推进了企业安全生产主体责任落实并取得实效。

三、几点建议

（一）把加大监管执法力度，从严执法推动企业落实安全生产主体责任作为一个专项活动，列为安全生产工作的重点，年初做出计划，年中组织检查，年底组织考核，一级考核一级，扎实推进，务求取得实效。

（二）各级安监部门要组织编制安全生产执法手册，规范执法行为。当前，首先要依据政府出台的权力清单对矿山、危险化学品、烟花爆竹等重点行业编制操作性强的执法手册，依法对执法检查的内容、程序、行政处罚的自由裁量等方面作出具体的规定。

（三）切实加强各级安监部门的执法能力建设，加大对各级安监执法人员的培训力度，在安全生产专项资金中优先解决执法人员的培训和执法装备的经费问题，当前尤其要解决各级执法队伍的执法用车问题，努力提高监管执法能力和水平。

（四）建议从国家安监总局层面出台政策，进一步规范市、县、乡三级的安全生产执法监察机构，提升市支队、县大队分别为副处级和副科级建制，配足编制人员和执法装备，尤其配足配强县、乡两级基层安全监管队伍，对成绩突出的执法监察干部要予以表彰，优先提拔使用，不断提高执法监察人员工作的积极性。（作者单位:李明凤 广西壮族自治区安全监管局；韩 环 广西壮族自治区贺州市安全监管局）

国家安全监管总局研究室编