建立我国新的注册安全工程师管理制度

安全讲坛第062期

    2015年5月14日，《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定27号》（国发〔2015〕）公开发布，国务院决定，在前期大幅减少部门非行政许可审批事项的基础上，再取消包括注册安全工程师在内的49项非行政许可审批事项。对于许多从事安全生产管理人员来说，确实不敢相信这一消息，有的人甚至拿出新《安全生产法》说：新《安全生产法》上已经明确了注册安全工程师的有关规定，绝对不可能取消注册安全工程师！

但是无论怎么都回避不了这样一个事实：注册安全工程师这项非行政许可审批事项被取消了。

我们要尊重这样一些事实：

    首先，注册安全工程师从来也没列入行政许可范围，它只能是一项非行政许可审批事项。国务院已明确表态：今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。

    其次，新《安全生产法》只是规定危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作，而不是全国各个行业。因此要成为全国性的资格认定现在，甚至在相当一个时期内是不可能的。

    更重要的是当前注册安全工程师的实施存在相当大的问题，这是不可否认的事实。自2004年9月举行了全国第一次注册安全工程师执业资格考试以来，已经有10年多的时间了，注册安全工程师的管理已偏离预期的轨道，所以有必要对注册安全工程师的管理重新认识、重新思考和重新规划。

    重新思考注册安全工程师管理，必须明确何谓注册安全工程师。

    谈起注册安全工程师，我们总喜欢引用国外有关注册安全工程师的检验。但是我们往往在引用国外有关注册安全工程师的同时加塞了一些自己的东西，比如在实施注册安全工程师上过度地加大了行政权力，而国外绝大多数有关注册安全工程师都是通过行业协会来组织的。

    那么，何谓注册安全工程师呢？国外绝大多数注册安全工程师法定业务范围基本上是安全生产领域的技术服务、政府监督监察以及中介机构服务等。由此可定义：注册安全工程师是在权威性行业协会或部门注册的从事安全生产服务性的工程管理和技术人员。即注册部门不是政府行政部门（非行政化），且注册行为是自愿的，服务是受聘的，这是今后我国注册安全工程师管理应当具备的三个基本特征。离开了非行政化、自愿和受聘三个基本特征，注册安全工程师就会重回行政管理的老路。

    一、自愿特征。为何注册安全工程师的注册行为及聘用行为是自愿的呢？因为除少数特殊危险行业（这里没有包括所有的危险行业），国家可规定要有一定数量的注册安全工程师（新《安全生产法》规定危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作）外，不可强制性地要求其他的行业或企业非得配备一定数量的注册安全工程师，行业或企业可根据自身的要求选择聘用注册安全工程师。这完全符合《行政许可法》第十三条规定：通过公民、法人或者其他组织能够自主决定的，或市场竞争机制能够有效调节的，或行业组织或者中介机构能够自律管理的，或行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设包括直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动的行政许可。只有非强制性的管理，才能真正体现企业安全生产的主体责任。后面将提及，今后注册安全工程师将由具有中介性质的部门或协会开展，国务院总理李克强曾强调，今后要放宽中介机构的市场准入，按照竞争原则，让市场主体对中介机构进行自主选择。所以，注册安全工程师在某种意义上来讲，其名称是身份的象征、能力的证明，是否注册可根据实际需求自愿选择。企业也可根据需要自主选择和聘用注册安全工程师，甚至决定是否聘用有关部门或协会注册的安全工程师。新《安全生产法》第十三条规定：生产经营单位委托有关提供技术、管理服务的机构提供服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。既然“保证安全生产的责任仍由本单位负责”，那么企业自主选择和聘用注册安全工程师是必须的。

    二、受聘特征。为何注册安全工程师服务是受聘的呢？因为根据注册安全工程师的业务范围要求，他是从事于安全生产领域的技术服务、政府监督监察以及中介机构等服务。既然是服务，就是一种受聘形式的服务。他可受企业、政府部门和中介机构之聘，在合同范围内依照有关法律法规开展安全管理、咨询、评价等工作。注册安全工程师违反合同的，承担违反合同责任包括经济责任，违反法律法规的应承担法律责任。只有将利益和注册安全工程师自身的责任、业绩直接挂钩，才能真正提高安全生产技术服务和管理水平。

    在明确“注册安全工程师的注册行为及聘用行为是自愿”、“注册安全工程师服务是受聘”的同时，还应明确注册安全工程师管理与企业安全生产管理人员是有所区别以及相互之间的关联。注册安全工程师是外部确认的，有关注册部门应当对注册安全工程师的能力及信誉管理负责；企业安全生产管理人员是企业内部的管理人员，国家有关行政管理部门虽然对危险性较大企业安全生产管理人员有安全生产知识与能力考核的要求，但这个要求和以往大不一样，不再是非得经“考核合格后方可任职”，企业可自主先对其培训考核并任用（因为本次修改的《安全生产法》将原有的“由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职”中的“后方可任职”删除，其含义并不是消弱了安全生产考核的要求，而是把这一责任交给了企业，企业必须对上岗从事安全生产管理人员的能力要求负责——这就是回归了安全生产管理的真谛！），对其他行业和企业来说，企业的安全生产管理人员的考核和任命完全由企业负责，因此企业安全生产管理人员管理由企业负责。企业在自身安全生产管理人员不足或能力缺乏情况下，聘用注册安全工程师成为最佳的选择。

    明确了“注册安全工程师的注册行为及聘用行为是自愿”、“注册安全工程师服务是受聘”以及“注册安全工程师管理与企业安全生产管理人员是有所区别”，最后就注册安全工程师的注册管理进行探讨。

    三、注册的非行政化。有人说，新《安全生产法》上已经明确了注册安全工程师的有关规定，不可能取消注册安全工程师。这些话是片面地理解新《安全生产法》。新《安全生产法》第二十四条中规定：“注册安全工程师按专业分类管理，具体办法由国务院人力资源和社会保障部门、国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门制定。”也就是说，注册安全工程师管理办法由国务院有关部门制定，最多是一部部门规章，它就不可能成为一项行政许可。

    注册安全工程师不可能成为一项行政许可，最佳的方式就是由具有权威性的非行政管理部门或行业协会组织注册有关活动。所谓的“具有权威性的非行政管理部门或行业协会”是指没有行政色彩的部门或协会，其权威性不在于“权力”大小，而在于信誉和能力的大小。目前，我国缺乏没有行政色彩且信誉和能力是广大企业满意的部门或协会，这就需要加快行政改革的步伐和行业协会转型的步骤。

     如何确立新的注册安全工程师制度呢？新《安全生产法》第三条确立了“建立生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监督、行业自律和社会监督的机制”，，其中第十二条协会的行业自律作出了更加明确的要求：“有关协会组织依照法律、行政法规和章程，为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产管理”。这一机制的建立以及对协会的要求，必将为注册安全工程师制度开辟新的途径和新的发展生机。

    有关注册安全工程师部门或协会，其信誉和能力应体现在注册标准和办事原则上。注册安全工程师部门或协会只是负责注册的认定标准和认定程序，绝不能参与具体的培训活动等与利益相关的事务。注册工作一是既要严格标准，更要实事求是，以能力、业绩和信誉诚信为主要认定标准，而不能再搞那些以考为中心的认证方式；二是要加强注册的动态管理，建立违法违规举报查处制度，坚决杜绝滥发证现象，注册机构对注册人员的真实性负责；三是排除干扰、独立办事、加强自律，不断提高注册管理的服务质量。只有这样，新的注册安全工程师制度才能健康发展。

    综上所述，我国注册安全工程师制度还处在探索阶段，有关注册部门或协会还没有完全脱离行政化色彩，有关注册标准还缺乏科学性和可操作性，使用和规范注册安全工程师的方法还很不成熟，因此有必要在理论上进一步规范、在实施上注重试点，不能再盲目地推行注册安全工程师的工作，在未实施成功之前暂不以国家文件形式给予确立。现在，有的地区正在试行安全员能力认证工作，在这一基础上可以总结出有关经验，为建立合理的注册安全工程师制度提供有益的借鉴经验。